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行使决定权首先要界定重大事项的范围
作者:  来源:本网  发布时间:2005/8/7 11:26:11  发布人:admin

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  决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权,行使重大事项决定权是地方国家权力机关发挥作用的直接体现。那么,如何行使好决定权呢?首先要解决的问题是对重大事项如何进行科学的界定。从实践看,对于重大事项的界定,人们的认识有分歧,做法有差异,效果也不同。因此,科学界定重大事项的范围,就成了地方人大常委会正确行使决定权的前提。
  一、正确理解重大事项的涵义
  哪些事项属于地方人大常委会决定的重大事项,宪法和法律只做了原则的规定。
宪法第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内务方面工作的重大事项”。地方组织法第44条第4项规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。地方组织法比宪法的规定更具体了一些,规定了重大事项的大体范围,但在“度”和“量”上仍未规定什么是重大事项,具体实施中还需要斟酌。
  近年来,随着理论和实践的探索和总结,各地提出了许多思路,归纳起来大致有三种说法:第一种说法是,涉及本行政区域内全局性的、重大的、长远的问题,以及人民群众普遍关心的问题,都属于县级以上的地方各级人大常委会依法决定的重大事项。第二种说法是,凡是现行法律中还没有明确规定而又需要人大常委会决定的、属于县级以上的地方人大常委会职权范围的事项,都属于人大常委会决定的重大事项。按照这个说法,县级以上的地方各级人大常委会遇到以下四种情况不应行使决定权:1、不能决定国家现行法律中已明确规定应如何处理的问题;2、不能决定有专门法律规定应由专业部门行使职权的重大问题;3、不能决定属于法律解释和法律适用方面的问题;4、不能决定属于上级人大或下级人大职权范围内的重大问题。第三种说法是,“重大事项”是个不确定的概念,它同一般事项相比较而存在,因时间、地点、条件的变化而不同。
  上述三种说法,从不同的侧面揭示了事物的本质,具有一定的真理性,然而,又带有一定的片面性。我们认为,重大事项从总体上说是一个动态的概念,因时间、地点、条件的变化而不同,但它并非是个不确定的概念。无论如何变化,有三点是可以肯定的:其一,它涉及的范围是本行政区域内带有全局性的问题;其二,它包含的内容是与民主法制建设和保证宪法、法律的遵守和执行有关的问题,是经济建设、文化建设和公用事业建设中带有决策性的问题,是人民群众普遍关心,强烈要求解决的问题;其三,是能够产生重大影响的问题。 因此,我们认为以下一些事项可作为地方人大及其常委会讨论决定的重大事项:1、本地区重大的改革事项,如机构和人事制度改革、企业制度改革、劳动制度改革、社会保障制度改革、住房制度改革、医疗制度改革等方面的实施意见;2、本地区重大的工程项目,特别是涉及本级地方政府投入资金较大的项目、涉及较多数群众迁移的项目、有碍本地区生态平衡和环境保护的项目,如铁路、公路干线及重大水利工程等;3、一段时间内群众普遍关心的事项,如物价问题、产品质量问题、社会治安问题等;4、本地区行政区划的较大调整,如合并乡镇等;5、本级行政机关的增加、合并、撤销等事项。
  二、重大事项确定的原则和方法
  鉴于“重大事项”是个动态性的概念,对它作一个明确而具体的界定是不现实的,只能对确定它的原则、方法进行一些探讨。
  确定重大事项的原则:
  一是合法性原则——确定的重大事项必须符合宪法、法律的规定。这包括两层含义:第一层含义,确定的重大事项必须属于县级以上的地方人大常委会职权范围内; 第二层含义,确定的重大事项必须是宪法和法律允许的,而且要把保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行放在首位。
  二是全局性原则——确定的重大事项必须是关系到本行政区域内全局的、根本的、长远的问题。“全局”是指问题涉及的空间范围,各地有各地的全局,不能一概而论;“长远”指问题涉及的时间范围;“根本”是问题的重要程度。这三者对于衡量某一事项是否属于人大常委会所要决定的重大事项具有决定性的作用。比如,涉及本行政区域内政治、经济、科学、卫生、民政、民族等全局的重大决策等等。
  三是可行性原则——确定的重大事项必须从实际出发,在实践中能够执行得通。县级以上人大常委会决定的重大事项,体现了国家和人民的意志,具有很高的法律效力,要用国家强制力保证遵守和执行。如果作出重大事项的决定操作性不强,不好执行,就会失信于民,影响人大的权威。
  四是人民性原则——确定的重大事项必须是关系到本行政区域内人民群众根本利益的问题。人大常委会是代表人民行使权力的,其做出的决定必须体现人民群众的根本利益。这不仅是实践“三个代表”重要思想的具体体现,也是维护宪法和法律尊严的具体体现。凡是和人民群众的切身利益相关联、人民普遍关心和强烈要求解决的问题,都在人大常委会行使决定权的范围之内。
  确定重大事项的方法:
  一是善于了解党委意图,及时将党委的主张通过法定程序变为广大人民群众的自觉行动。党委决策是党对国家事务领导的重要途径,是党的领导得以实现的主要形式。从实现依法治国方略来说,党的重大决策要变为全体人民的自觉行动,必须通过人大及其常委会来实现。人大常委会要及时掌握党委在一个时期的中心工作,敏锐地确定重大问题。近年来,我市通过的《关于搞好农村税费改革、减轻和稳定农民负担的决议》、《关于实行殡葬改革的决议》等都是及时贯彻市委决策做出的,促进了市委决策的落实。
  二是建立重大事项报告制度。围绕民主法制建设、保证宪法法律的执行和本行政区域内的全局性问题,要求“一府两院”及其职能部门及时将涉及本单位、本部门的重大事项向人大常委会报告,以此来发现重大问题。沙河市人大常委会在原来的“五长”报告制度基础上,制定了《关于重大事项和重大案件:报告办法》,要求“一府两院”及其部门都要把自己职权范围内的重大事项向人大常委会报告。几年来, 我市各有关部门共报告重大事项300多件,重大案件40多起。为了进一步规范我市民营工业发展布局,节约土地,保护环境,给民营企业创造一个良好的发展环境,市政府就建立民营工业园区的有关情况向人大常委会进行汇报,市人大常委会认为园区建设事关全市发展的大局,在调查了解、征求各界意见的基础上,通过了园区规划的决议,为民营经济的发展提供了一个良好的空间。
  三是通过执法检查发现重大事项。近几年,我市通过扎实有效的执法检查,发现执法过程中存在的问题,对于有些重大事项,及时作出决定。如我市在水土保持执法检查中,发现废弃物堵塞河道、滥伐林木、过度放牧现象严重,遂作出“三禁”的决定(禁止在山区丘陵放牧羊只、禁止砍伐林木、禁止向河道排放废弃物)。
  四是通过联系代表、联系选民来发现重大事项。要经常深入基层、深入群众联系代表和选民,掌握人民群众普遍关心、反映强烈、迫切要求解决的问题,从中选取和确定重大事项。如我市通过《禁止焚烧农作物秸秆的决议》就是为了解决群众普遍关注的问题而做出的。
  三、关于重大事项决定权的几点思考
  重大事项决定权是地方人大常委会重要的职权之一,好这项职权,我们认为,还应从以下几个方面考虑。如何履行好这项职权,我们认为,还应从以下几个方面考虑。
  1、地方各级人大常委会可规范重大事项范围。县级以上人大常委会决定的重大事项, 虽然是一个相对稳定的概念,不便统一规定具体范围,但各级地方人大常委会可以结合本行政区域的实际和工作需要,规定行使决定权的范围。一些省级及地市级人大常委会制定了关于讨论、决定重大事项的规定,县级以上人大常委会都可以作为参照,规定本级决定权的范围。
  2、决定权的行使切忌形式化。决定权是地方国家权力机关的重要职责。人大常委会作出的决定具有法律强制力和社会影响力。人大常委会作出决定必须慎重, 图形式、走过场都会贻害无穷。一项重大事项的决定仅通过两天的常委会议甚至更短的时间的审议就表决,有些草率。为克服这一弊端,去年以来沙河市人大常委会采取“两审”通过制,即对于重大事项的决定,第一次提交常委会议审议,不表决,等下一次常委会议再审议后通过,留有充分的审议时间,使做出的决定更科学、更合理。随着民主法制的发展,还可尝试决定重大事项进行“三审”通过的作法。
  3、上级批准下级的重大项目,都应先经下级人大常委会批准。人大常委会的决定权具有法律效力,不会因领导人的改变而改变。因此,上级政府批准下级政府的重大项目,特别是跨届次的重大项目,应当先由下级人大常委会决定通过,这样,可以保证上报的重大项目的权威性和连续性,有效避免一些政绩工程、腐败工程的出现。
  4、要加强对重大事项决定权的监督检查。一方面,重大事项决定权是宪法和法律赋予地方国家权力机,关的一项重要的职权。“一府两院”应当将需由人大常委会决定的重大事项及时向人大常委会报告,不得自行作出决定。如果“一府两院”对重大事项作出决定,就是越权行为。人大常委会应加强这方面的监督,必要时,可依法撤销其作出的决定;另一方面,人大常委会对重大事项的决定一经通过,即具法律效力,本行政区域内的任何组织、单位和个人必须遵守和执行。但各地普遍存在重视作出决定,忽视决定落实的现象,这样,势必损害法律尊严,影响人大权威。因此,地方人大常委会既要抓好决定出台,又要抓好决定落实,两手都要硬,这样才能保证人大决定权的有效行使。

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